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论地方政府环境责任追究机制的立法完善

发布日期:2021-01-13 00:01

本文摘要:地方政府环境责任问责机制是落实地方政府环境责任最重要的制度,是“打一场反污染的硬仗”和“输掉蓝天保卫战”最重要的制度保障。2014年修订的《环境保护法》将政府环境责任和政府环境责任分担提升到法律层面。新《环境保护法》在总则中纳入了“地方政府环境质量责任制度”,对政府的环境责任做了一般性的规定,但没有从环境保护目标责任制、考核评价制、政府限期合格制、社会监督、法律责任等方面保证政府环境责任的问责。

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地方政府环境责任问责机制是落实地方政府环境责任最重要的制度,是“打一场反污染的硬仗”和“输掉蓝天保卫战”最重要的制度保障。2014年修订的《环境保护法》将政府环境责任和政府环境责任分担提升到法律层面。新《环境保护法》在总则中纳入了“地方政府环境质量责任制度”,对政府的环境责任做了一般性的规定,但没有从环境保护目标责任制、考核评价制、政府限期合格制、社会监督、法律责任等方面保证政府环境责任的问责。但是,虽然新修订的《环境保护法》和环境单行法已经规定了地方政府的环境责任,但由于缺乏系统的专门设计,关于地方政府环境责任的规范性文件层出不穷,但对于地方政府应该承担什么样的环境责任以及如何依法承担责任却没有共识。

2015年12月,中央环保专员办在河北省试点后,两年内仅覆盖全国31个省(区、市)的面积。这一轮,中央环保专员公署“追究了1.8万多名党政领导干部的责任”,在一定程度上构建了地方政府环境责任的监督问责。但中央环保委只是督促地方政府遵守环境责任的非法律制度,地方政府环境责任的监督和问责必须明确法律制度的运行,才能最终构建。

因此,从法律层面探索问责机制,切实履行地方政府的环境责任,已经成为我国环境治理新阶段必须探索的重要问题之一。1.地方政府环境责任问责的法定制度地方政府环境责任问责机制是构建地方政府环境责任监督、确认违法、追究责任和追究责任的机制,也是地方政府环境责任最重要的程序机制。《环境保护法》和《环境法》规定了地方政府环境责任的问责机制,为地方政府环境责任体系的构建提供了法律制度基础。

根据现行环境法的认定,中央环境法规定的地方政府环境责任问责机制主要包括目标责任制和考核制、人大报告制、限期合格规划制、面试制、环境影响评价允许审核制。(1)目标责任制和考核制环境目标责任制和考核制是明确地方政府环境法律责任和建立责任追究制的最重要机制。通过目标责任制,确定环境保护目标和建立该目标的措施,签订协议并进行评估,明确责任,确保措施的实施和目标的建设。

《环境保护法》第26条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核制度”。具体而言,环境保护目标责任制和考核制度还包括大气环境目标责任制和考核(《大气污染防治法》第4条)、水环境目标责任制和考核(《水污染防治法》第6条)、节能目标责任制和考核(《节约能源法》第6条)。(二)向全国人民代表大会报告制度报告制度是利用国家权力机关的权力,督促和约束地方政府的环境不道德行为,对地方政府进行现场调查和问责 (三)限期合格规划制度限期合格规划制度是指“未超过国家环境质量标准的重点地区和流域的有关地方人民政府,应当限期制定合格规划,并采取措施按期达到要求”(第二十八条第二款,《环境保护法》)。明确一点,《大气污染防治法》第14-17条对期限限定制度有更为具体的规定:第一,期限限定方案的编制要引入公众参与,一般要征求各社会主体的意见。

其次,限期达标的规划应当向社会公布,并报国务院环境保护主管部门备案。再次,限期实施合格规划,不应向人大报告,也不应向社会公布。最后,限期验收合格的计划“应根据环境保护、污染防治和经济技术条件积极评估和修订”。

《节约能源法》第17条、第18条规定“有关市、县人民政府应当根据水污染防治规划确定的水环境质量改善目标被拒绝的情况,限期制定合格规划,并采取措施按期达标”。它还规定,市、县级人民政府的合格计划不得向上级人民政府备案,计划的执行情况应当向全国人民代表大会报告并向社会公布。(4)面试制度是从新《水污染防治法》实施以来总结现有做法的角度得出的。

可以说,面试制度是地方政府环境法律责任的问责机制之一,仅次于就职威慑。虽然面试制度在实践中比较常见,但环境法中只有《环境保护法》和《大气污染防治法》提到了面试。

具体来说,访谈范围是“多达国家重点大气(水)污染物总量控制指标”或“国家下达的大气(水)环境质量改善目标尚未完成”。访谈主体为省级以上人民政府环境保护部门,访谈对象为“当地人民政府主要负责人”,“访谈情况应向社会公布”。

可以看出,面试制度的适用范围和被面试者都比较有限。(五)环境影响评价许可审核制度环境影响评价许可审核制度(以下简称“环评有限审批”制度)是一种有效的地方政府环境责任问责机制,需要威慑地方政府。

即“省级以上人民政府环境保护主管部门应当在国家重点污染物排放总量控制或者国家认定的环境质量目标尚未完成的地区,停止对新增重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件进行审查”。具体来说,环评审批制度中有两种限定情况,即“达到国家重点污染物总量控制指标”的区域和“国家确认的环境质量目标未完成”的区域;它可以明确地应用于三个领域,即空气污染、海洋污染和水污染。

综上所述,地方政府环境责任问责机制是协助地方政府履行环境责任的最重要制度。目标责任制、考核评价制、向人大报告是督促地方政府履行环境义务的制度,而约谈、环境评估限时审批、限期合格规划是地方政府不道德的问责,如不履行环境义务或欺骗环境权威。只有有限的环境评估审批制度,实际上才能给地方政府不分担环境责任的不道德带来有益的后果,真正让地方政府分担环境责任。然而, 限期合格规划制度的明确规定,仅限于限期大气环境质量合格规划,不能局限于所有环境领域。

面试制度是对目标责任制、考核制、人大报告制、限期合格规划制的补充,也是保证这些制度有效实施的最重要手段。但目前环境单行法中只有《水污染防治法》和《环境保护法》没有规定面试,适用范围有限,无法充分发挥面试制度的问责功能。

此外,环境影响评价有限审批制度作为目标责任制和限期达标制的保障制度,可以有效约束不履行环境法律义务的地方政府。但是,环境影响评价审批制度的适用范围、限制条件、启动条件、主体措施要求、限制期限、继续行政执行的方式、中止条件、竣工验收评估、竣工程序、主体竣工要求、法律责任等具体实施细则,环境法并未作出规定。因此,针对环境法规定的五种问责机制,我们必须通过分析实践中的效果和未来法律原则的可行性,进一步完善和细化这些地方政府环境责任问责机制。


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